Conselhos de Acompanhamento e Controle Social do FUNDEF 
em municípios do Paraná
GT: Estado e Política Educacional
Número: 05
Autora: Andréa Barbosa Gouveia (UFPR) 
Co-autor: Ângelo Ricardo de Souza (UFPR) 
Agência Financiadora: Fundação Ford e ANPAE

A Lei 9.424/96 ao regulamentar o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização do Magistério (FUNDEF) em 1996, instituiu a necessidade de se organizar os Conselhos de Acompanhamento e Controle Social (CACS/ FUNDEF), no âmbito de cada estado e município por lei própria, com uma composição e estrutura mínimas definidas na legislação nacional. 
A idéia de estabelecer controle, de dar publicidade às ações do Estado através de Conselhos não é nova. GOHN (2001) ao discutir o papel dos conselhos gestores na definição de políticas públicas no Brasil, destaca a necessidade de considerar a multiplicidade de perspectivas com que a idéia da instituição de conselhos é apresentada e analisa como na década de 90 as proposições sobre a organização da sociedade civil em torno de conselhos se polarizam em dois tipos: por um lado, o que a autora denomina de propostas pautadas numa “participação cidadã”, voltada à definição de políticas públicas, e por outro, o que GONH chama de “participação social” voltada para a aglutinação da comunidade em torno de objetivos comuns. Enquanto a perspectiva da participação social incentiva a organização autônoma de grupos voluntários e inspira o trabalho das Organizações Não-Governamentais – ONG, a participação cidadã, segundo GONH, exige a institucionalização de espaços para o debate  em torno das políticas públicas.
No Brasil, a partir da Constituição Federal de 1998 institucionalizaram-se diferentes espaços de debate de políticas públicas. São os casos dos conselhos da área de saúde, assistência social, direitos da criança e do adolescente e também da educação. No caso da educação o princípio da gestão democrática consubstanciado na Lei Maior e na LDB toma forma, no âmbito escolar, nos Conselhos de Escola e, no âmbito dos sistemas de ensino, nos conselhos de educação municipais, estaduais e nacional. Além de uma série de Conselhos mais específicos como o Conselho da Merenda Escolar e mais recentemente do Conselho do FUNDEF.
Com isto poder-se-ia perguntar: sob que perspectiva de participação tais conselhos, na área de educação, têm sido propostos e que tipo de ação esses conselhos têm desempenhado? Pode-se considerar que os conselhos escolares, assim como os Conselhos da Merenda, da Educação e o CACS/FUNDEF, são conselhos que se pautam na ótica do controle popular sobre a ação do poder público, dado que não são conselhos de execução de políticas mas, via de regra, conselhos de fiscalização, acompanhamento e, no máximo, são espaços de deliberação sobre as diretrizes de organização e funcionamento da educação e do ensino nos diferentes níveis. A perspectiva da participação social como aglutinação de pessoas em torno de ações específicas, não está ausente da área da educação, entretanto, fixou-se na atuação de entidades do tipo Associação de Pais e Mestres (APM) ou similares, que são via de regra o espaço no qual se reúnem os membros da comunidade escolar em busca de mobilizar esforços para resolver demandas específicas da escola, sendo que nas últimas duas décadas estas demandas são usualmente de ordem material, e mais recentemente vemos esses esforços canalizados via programas de incentivo à participação voluntária de indivíduos da comunidade em torno da escola em ações diretas.
Dado o caráter do CACS/FUNDEF de acompanhamento da ação do poder público em relação à aplicação dos recursos destinados ao ensino fundamental, não interessa, neste momento, a discussão desta modalidade de participação. A participação aqui em questão é aquela mencionada por GOHN, linhas atrás, e quanto à  ela, importa considerar que a idéia de publicização do poder de decisão via estratégias participativas não é nova na história, e tem como modelo forte a idéia dos Conselhos de Fábrica tal qual analisado e proposto por Antonio Gramsci como “instrumento de organização de toda a classe operária, sem o caráter restritivo de uma organização partidária ou sindical. São um elemento fundamental ao aprendizado da democracia operária, na medida em que os conselhos são eleitos por todos os operários, em cada seção, em casa fábrica” (COGGIOLA, 1996, p.204). Evidentemente, se a institucionalização de conselhos é um avanço na direção da democratização do Estado, não têm esta dimensão classista apontada por Gramsci, uma vez que os conselhos de controle social são formas de participação popular incorporadas ao aparato do Estado Liberal, francamente condizentes com o modelo de democracia vigente, a democracia burguesa. Mesmo assim, não se pode desconsiderar que a simples constituição de espaços de discussão pública são fruto da pressão popular e de toda a discussão dos conselhos populares inspirados numa perspectiva de classe social, e que esses espaços são potencialmente instrumentos de transformação social.
No que se refere especificamente ao CACS/FUNDEF, é interessante considerar que limites e possibilidades tem este espaço de ampliar o controle público sobre o Estado. Para isto, esta pesquisa tomou como objeto de reflexão um conjunto de CACS/FUNDEF de municípios paranaenses procurando analisar sua composição e os desdobramentos disto em termos de representatividade, autonomia de ação, legitimidade. A investigação desenvolveu-se, no campo empírico, a partir da aplicação de um questionário para os integrantes do CACS de 32 municípios paranaenses e da coleta de documentação que esclarecesse o processo de criação e funcionamento desses Conselhos (leis municipais, decretos, regimentos). A análise possível desses dados nos apontam pelo menos três aspectos importantes, a seguir desenvolvidos.
Primeiro, é interessante considerar que uma crítica fortemente presente na literatura é a da falta de representatividade do CACS. Considerando a idéia da participação cidadã, onde a presença de sujeitos coletivos é fundamental, supõem-se que a participação nos conselhos implica em que os representantes tenham legitimidade em suas categorias, segmentos. No caso dos CACS/FUNDEF, a legislação prevê que os conselhos municipais sejam formados por no mínimo um representante de professores e diretores de escola, um representante de servidores, um representante de pais de alunos e um representante da  Secretaria Municipal de Educação ou órgão equivalente, entretanto não há referência à forma de  escolha destes representantes. O que acontece é que isto fica a cargo de cada município, naqueles espaços onde os órgãos de representação são mais fortes, os professores são representados pelo sindicato, entretanto nem sempre isto é assim. 
No caso dos municípios paranaenses apenas em 4 municípios, dos 32 estudados, a representação de professores e diretores de escola se faz pelo sindicato. A representação dos servidores em nenhum dos casos indicou relação com sindicatos próprios. No caso dos pais, em cinco conselhos o representante dos pais é identificado como alguém das APMs e não há nenhuma referência a representantes de conselhos de escola. Contudo, há em alguns CACS a representação de outros conselhos que têm relação com a educação, é o caso de seis municípios onde o Conselho Municipal de Educação tem representação no CACS/FUNDEF, e de um município que tem representante do Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente – CMDCA na composição de seu conselho. Tais dados corroboram em certa medida a preocupação com a legimidade dos representantes, uma vez que a relação fundamental entre representante/ representado não está garantida, mesmo nos termos do mandato fiduciário onde a representação não está vinculada a posições, a deliberações fixas (BOBBIO, 2000). 
Além dos problemas atinentes à representantividade, é muito séria a evidência encontrada na pesquisa acerca da qualidade na participação dos conselheiros. Diversas vezes encontramos Conselhos que não disponibilizam as informações sobre o Orçamento Municipal, ou sobre a Lei de Diretrizes Orçamentárias e, menos ainda, dados detalhados do Balancete Municipal na área da Educação. Isto certamente compromete a já frágil participação dos integrantes dos CACS, particularmente os representantes dos segmentos de usuários e de trabalhadores da educação.
Uma segunda questão diz respeito ao caráter estatal dos CACS/FUNDEF dado o predomínio dos representantes do poder público na sua composição, o que inviabiliza o controle social quando a maioria dos membros são ligados ao órgão executor da política. No caso dos municípios paranaenses, em todos os conselhos está presente pelo menos um representante da Secretaria Municipal da Educação – SME ou órgão equivalente, sendo que em quatro deles a SME tem dois representantes e ainda em um conselho o órgão municipal da Educação têm três representantes. Há ainda a presença da Secretaria Municipal de Finanças em três conselhos e em 1 a presença da Secretaria Municipal de Estradas e Rodagens. De toda forma a relação entre poder público, trabalhadores e usuários ou sociedade civil, no caso dos municípios em discussão, é aparentemente favorável aos dois últimos segmentos, porém, tais representantes são normalmente  indicados pelas autoridades municipais segundo o conhecido patrimonialismo (ou clientelismo) da política brasileira. Alguns dos municípios ao responder quem eram os representantes fizeram menção explicita a isto, sendo que um deles descreve a situação nos seguintes termos “Composição do conselho do FUNDEF no Município: secretário de educação foi nomeado pelo prefeito municipal, representante dos pais é um vereador, secretário do FUNDEF é um funcionário da educação e dois professores que foram escolhidos pelos demais professores para fiscalizar”. 
Esta afirmação demonstra bem a necessidade de relação representante/representado para conferir legitimidade à ação do Conselho, que por esta descrição só terá dois membros com a tarefa de fiscalizar. O gráfico 1, colocado ao final, apresenta uma visão geral sobre a distribuição dos segmentos poder público, usuários e trabalhadores nos CACS analisados, e pode dar uma idéia mais precisa sobre composição dos Conselhos.
Um último elemento a se considerar, neste momento, refere-se a quem assume a direção do conselho. Nos municípios paranaenses pesquisados em 2001, a maioria dos CACS/FUNDEF, 12, era presidido pelo representante do segmento dos professores, uma outra parte bastante significativa, 11, era presidido pelo representante do executivo e apenas em  4 conselhos o segmento de pais estava na presidência do Conselho, tal qual demonstrado no gráfico 2. Apesar da maioria dos conselhos no ano 2001, ter na presidência usuários ou trabalhadores da educação, há ainda um número considerável onde o poder público é quem preside o conselho, mesmo sendo quem tem como tarefa executar a política.
Tais considerações apontam para a fragilidade do CACS/FUNDEF enquanto espaço de participação cidadã, ou enquanto espaço de ampliação dos mecanismos de democracia participativa. Apesar da presença, em todos os Conselhos pesquisados, de representantes de usuários aliada a um expressiva participação dos trabalhadores em educação, não há garantias de efetivo controle popular sobre a ação pública, dado não haver processos com regras universais para a escolha dos representantes e nem instrumentos que auxiliem a cobrança da publicização das informações aos integrantes do CACS.

Referências Bibliográficas:
BOBBIO, Norberto  O futuro da democracia 7ª ed. São Paulo: Paz e Terra, 2000.  
DAVIES, Nicholas O FUNDEF e o Orçamento da Educação: Desvendando a Caixa Preta.São Paulo: Autores Associados, 1999.
GOHN, Maria da Glória. Conselhos Gestores e participação sociopolítica. São Paulo: Cortez, 2001.
COGGIOLA, Osvaldo. Bolchevismo, Gramsci, conselhos. In: DIAS, Edmundo Fernando. Et al. O outro Gramsci. São Paulo: Xamã, 1996.

Gráfico 1: Distribuição dos representantes entre os segmentos nos CACS/ FUNDEF

Gráfico 2: Segmentos que indicam a Presidência do CACS

ESQUEMA DE APRESENTAÇÃO DO PAINEL

Conselhos de Acompanhamento e Controle Social do FUNDEF
em municípios do Paraná
Nome dos autores

RESUMO DO TRABALHO					DESCRIÇÃO DA AMOSTRA DA
 PESQUISA

CONCLUSÕES DA PESQUISA

GRÁFICO 2

METODOLOGIA